중국은 인구의 70%가 농업에 종사하는 국가이다. 이 때문에 지방 행정을 4계층의 수직 구조로 나누어 통치하고 있다. 최상층을 제1급 행정구역이라고 부르고, 중화인민공화국의 광대한 영역을 23개의 성, 5개의 자치구, 4개의 직할시에 수평 분할하고 있다. 특별행정구는 엄밀하게는 제1급 행정구역은 아니지만, 실질적으로는 그것과 동등하게 다루고 있다.